Государственно-частное партнёрство в Центральной Азии: портфели растут, качество отстаёт

Ташкент, Узбекистан (UzDaily.uz) — Государственно-частное партнёрство в странах Евразийского банка развития переживает количественный бум, однако эксперты и регуляторы предупреждают: рост числа контрактов без укрепления институциональной среды превращается в финансовый риск для государств, а не в инструмент развития.

Такой вывод прозвучал на сессии Ежегодного собрания ЕБР, посвящённой развитию ГЧП в регионе. Модератором выступила Светлана Маслова, директор по ГЧП-проектам ЕБР.

Цифры выглядят хорошо — до определённого момента

Портфели ГЧП в странах региона растут. Казахстан накопил обязательства по ГЧП на 1,3 трлн тенге за десять лет. Узбекистан за шесть-семь лет увеличил число контрактов в пять-шесть раз и сегодня располагает портфелем, кратно превышающим казахстанский — при несопоставимо меньшем опыте. Кыргызстан в 2023 году имел три проекта на $4 млн, сегодня — более ста.

Однако Маслова сразу обозначила предел оптимизма: «Если мы отойдём от стандартных показателей портфелей, картина будет несколько иной. Рост портфеля ГЧП сам по себе, возможно, не так важен и нам, возможно, не нужен этот рост без укрепления зрелости среды ГЧП».

Сигналом тревоги служит апрельский доклад Международного валютного фонда по Узбекистану: МВФ рекомендовал снизить установленный в 2025 году лимит на новые ГЧП-соглашения в $6,5 млрд. «Это не повод для паники, но это сигнал», — сказала модератор.

Пять барьеров, общих для всех

По итогам опроса, проведённого ЕБР среди государств-членов и партнёров, выявлены пять системных барьеров, характерных для всего региона: дефицит долгосрочной ликвидности в национальных валютах; слабое управление контрактами после финансового закрытия сделки; недостаточная подготовка проектов на предынвестиционной стадии; ограниченность государственных гарантий; и низкая компетентность чиновников, принимающих решения о выборе между ГЧП и прямыми бюджетными инвестициями.

Последний барьер оказался в центре дискуссии. Идос Кабат, заместитель директора Казахстанского центра ГЧП, описал парадокс: анализ, который должен отбирать проекты для реализации через ГЧП, стал главным тормозом. «Чиновники при сравнении вариантов выбирают то, что им понятнее. Для ГЧП они берут полные жизненные затраты — инвестиции плюс эксплуатация. Для бюджетного проекта — только строительство. Сравнение нечестное», — сказал он.

Данные, которые приводит Кабат, говорят сами за себя: мировая статистика показывает, что традиционные государственные проекты обходятся на 40% дороже аналогичных ГЧП-проектов. В Казахстане этот показатель достигает 70%.

Казахстан: опыт и ошибки двадцати лет

Казахстан — старейший рынок ГЧП в регионе: закону о концессиях скоро двадцать лет, центру ГЧП — восемнадцать. Именно поэтому опыт страны рассматривается как поучительный в обоих смыслах.

Среди работающих инструментов Кабат выделил программу ГЧП-проектов особой важности с привязкой к конкретным международным финансовым институтам. Пять проектов общей стоимостью $4 млрд закреплены за АБР — в сфере здравоохранения в Карагандинской области, образования, водоснабжения. ЕБР сопровождает проект университетской клиники в Алматы.

Другая практика, получившая признание ООН как лучший мировой пример, — тиражируемые малые ГЧП. В 2016 году исследование показало: 80% школьных столовых в Казахстане требуют дооснащения. Один инвестор предложил оборудовать несколько столовых в обмен на пятилетний контракт. Правила изменили — и сегодня по этой модели заключено более 400 ГЧП-соглашений. «Когда у вас есть готовые решения, проверенные и масштабируемые, вы можете применять их в любой отрасли», — сказал Кабат.

Параллельно запущена цифровая платформа ГЧП-портала, переведённая на полностью безбумажный документооборот. ЕБР финансировал создание системы. С прошлого года введена аккредитация рыночных участников, структурирующих ГЧП-проекты, с обязательным требованием наличия специалиста международного уровня.

Академия ГЧП обучила несколько тысяч государственных служащих с момента основания в 2012 году. В прошлом году 175 представителей прошли подготовку, из которых 65 — за счёт ЕБР. «Ужасно, когда чиновники не понимают структуру ГЧП-проектов. Это ведёт либо к неэффективным сделкам, либо к тому, что проекты просто стопорятся», — сказал Кабат.

Армения: лучшее законодательство, слабое исполнение

Авак Аван, заместитель министра финансов Армении, представил принципиально иную модель проблем. Армения прошла агрессивную приватизацию в 1990-х и 2000-х: аэропорт передан в концессию ещё в начале 2000-х, и сегодня у страны нет государственного сопоставителя для ряда секторов — просто не с чем сравнивать.

Законодательство Армении в сфере ГЧП эксперты сессии назвали лучшим в регионе по защите инвесторов: государственный партнёр не вправе ссылаться на иммунитет при разрешении споров в арбитраже — ни по ГЧП-соглашениям, ни по прямым кредитным договорам. «Это отличная мера защиты, особенно для иностранных инвесторов», — сказала Маслова.

Однако Аван предупредил о двойственности сильных гарантий: «Когда вы даёте сильные гарантии — встаёт вопрос, кому именно и для какого проекта. Процесс удлиняется. Если гарантии слабые — проект можно покинуть». Главная уязвимость — концентрация компетентности в единственном агентстве: один грамотный чиновник продвигает проект, его нет — проект стоит.

Главный совет Авана рынку звучит неожиданно: «Не объявляйте победу в момент подписания соглашения. Настоящая работа только начинается».

Кыргызстан: быстрый рост и вопрос устойчивости

Нурбек Анарин, директор Центра ГЧП Кыргызстана, описал траекторию, которую участники сессии назвали одновременно впечатляющей и вызывающей вопросы. Центр основан в 2019 году, год спустя — пандемия. К 2023 году — три проекта на $4 млн. Сегодня — более ста проектов.

Среди ключевых инструментов Анарин выделил «регуляторную песочницу» для пилотных ГЧП-проектов, позволяющую реализовывать инновационные решения ускоренно. За восемь соглашений в рамках песочницы — первая в стране ветроэлектростанция в Иссык-Кульской области (соглашение подписано за 11 месяцев), проекты в возобновляемой энергетике в режиме чрезвычайного положения по энергетике, маркировка топлива, платная дорога восточного кольца Бишкека.

Два структурных ограничения Анарин назвал сам: коммерческие банки не способны выдавать долгосрочные кредиты по приемлемым ставкам для 15–40-летних ГЧП-проектов; и у центра нет ресурсов для мониторинга 100 проектов одновременно. «Соглашение подписано — это одно. Но ГЧП не имеет возможности контролировать дальнейший ход проекта», — признал он.

Отдельно выделено законодательное закрепление малых проектов стоимостью до 100 млн сомов с упрощённой процедурой — единственный подобный опыт в регионе. Более 20 таких проектов реализовано на уровне местного самоуправления: торговые точки, курортная инфраструктура, сельское хозяйство.

Тренд, который Анарин считает определяющим для Кыргызстана, — торгово-логистические комплексы на границе с Китаем.

Лимиты обязательств: тормоз или гарантия?

Дискуссия о лимитах на ГЧП-обязательства обнажила принципиальное расхождение в позициях участников.

Казахстан ввёл лимит десять лет назад — 20% доходов каждого региона. Армения ориентируется на соотношение обязательств к ВВП. Кыргызстан пока работает без лимитов, но Анарин признал: «Очень скоро их придётся ввести».

Кабат настаивает: лимиты — не тормоз, а сигнал надёжности. «Инвестор вкладывает на 15–20 лет. Лимит говорит ему: правительство взяло на себя обязательства и готово их выполнять». В подтверждение — негативный пример: Великобритания пережила бум PFI-контрактов, а в 2018 году аудит фактически прекратил заключение новых соглашений. Контрпример — Португалия, накопившая в 1980–90-х годах с поддержкой МВФ объём ГЧП-обязательств, последствия которых ощущались десятилетиями.

Нерешённой проблемой остаются условные обязательства — выплаты при досрочном расторжении контрактов. В Казахстане они до недавнего времени не входили в расчёт лимитов; соответствующие правила планируется утвердить до конца года.

Роль ЕБР: от финансирования к подготовке проектов

ЕБР представил собственную модель участия, которую Маслова обозначила как «upstream preparation» — работа на нулевой стадии, до начала конкурсных процедур. Банк проводит оценку идей на соответствие инфраструктурным планам, анализирует регуляторные препятствия, тестирует спрос рынка, готовит проектные команды на стороне государственного заказчика.

Два действующих примера: проект переработки отходов в Казахстане с извлечением топлива RDF — вместо захоронения на полигонах; и трансграничный логистический проект, сравнительные преимущества ГЧП для которого ещё предстоит подтвердить.

За прошедший период ЕБР подготовил более 450 специалистов в Беларуси, Кыргызстане, Казахстане, Таджикистане, финансирует стипендиальную программу для студентов, специализирующихся на ГЧП.

Три совета рынку

Подводя итог, каждый из спикеров сформулировал практические рекомендации.

Кабат — инвесторам: смотрите на распределение рисков, а не на гарантии государства. «Если все риски на государстве — проект обречён вне зависимости от любых гарантий». Каждый риск должен управляться тем, кто делает это лучше: политические и регуляторные — государством, строительные и операционные — частным партнёром.

Аван — государству: «Идея — это не проект. Проект требует подготовки. Все проекты, прошедшие через конкурсные процедуры, устойчивы. Те, что их обошли, — нет».

Анарин — всем участникам: прежде чем вкладывать деньги в исследования, идите в международные банки и фонды — они скажут, жизнеспособна ли идея.

Общий тренд, на котором сошлись все трое: переход от ручного управления к институциональному — стандартизация контрактов, цифровизация процедур и, главное, управление контрактами после подписания, которое до сих пор остаётся самым слабым звеном рынка ГЧП во всём регионе.