Экономические зоны без иллюзий: как привлечь инвесторов, когда налоговые льготы уже никого не удивляют

Ташкент, Узбекистан (UzDaily.uz) — Цифры говорят сами за себя. Из примерно 5400 специальных экономических зон (СЭЗ), выявленных глобально более чем в 140 странах, почти половина недоиспользуется, четверть практически пустует, и лишь 13% работают на полную мощность. В Индии одна треть одобренных зон так и не стала операционной. В Африке более 40% зон показывают коэффициент использования ниже 25%.

Эти данные озвучил Рами Рафих, управляющий директор и старший партнёр Boston Consulting Group, на панельной дискуссии «Специальные экономические зоны: управление, производительность и что действительно работает» на Ташкентском международном инвестиционном форуме. 

На встречу собрались представители МФК, АБР, McKinsey, KPMG и операторов промышленных парков, чтобы разобраться в кажущемся простом вопросе: почему одни СЭЗ преуспевают, а большинство других терпят неудачу?

Ответ, как выяснилось, имеет меньше общего с налоговым кодексом, чем с фундаментальной переоценкой того, для чего вообще нужна зона.

Ловушка налоговых стимулов

На протяжении десятилетий стандартный рецепт запуска специальной экономической зоны был постоянно одинаков: предложить налоговые каникулы, предоставить дешёмую землю, построить базовую инфраструктуру и ждать, пока инвесторы придут сами.

Виталий Яковлев, управляющий партнёр KPMG и руководитель подразделения инфраструктуры компании на Кавказе и в Центральной Азии, привёл опыт Казахстана как тематическое исследование того, как эта формула дает сбой.

В Казахстане 16 специальных экономических зон, в которые инвестировано почти 9 триллионов тенге.

Однако менее 1% казахстанского экспорта поступает из этих зон, и они составляют менее 3% прямых иностранных инвестиций. «Рецепт специальных экономических зон в регионе остаётся неизменным уже более десятилетия, — отметил Яковлев. — Налоговые льготы, предоставление земли, развитие инфраструктуры. Но ожидаемых результатов нет».

Лиза Кестнер, директор МФК по Узбекистану, Казахстану и Турции, указала на недавнее исследование Всемирного банка по промышленной политике в Европе и Центральной Азии, которое пришло к аналогичным выводам. Субсидии могут дать быстрый всплеск инвестиций и роста, но они не переводятся в долгосрочную производительность или конкурентоспособность. «То, что действительно приносит пользу экономике, — сказала Кестнер, — это долгосрочный доступ к инфраструктуре и сильный инвестиционный климат».

Рафих выделил пять повторяющихся моделей неудач: зоны, построенные вокруг пакетов стимулов вместо реального конкурентного преимущества; слабое исполнение (планирование — это лишь 10–20% работы, а 80–90% требует консистентной реализации); пассивное управление, которое ждёт инвесторов вместо того, чтобы их привлекать; отсутствие связей с национальной экономикой; и нечёткое разделение ответственности между различными органами власти.

Переход к модели экосистемы

Что отличает зоны, которые преуспевают? Все спикеры консистентно указывали на смену парадигмы: от анклавной модели — изолированной, экспортно-ориентированной, стимулируемой льготами — к более интегрированной.

Рафих описал автомобильный кластер Танжера в Марокко как поучительный пример. Успех был достигнут не благодаря налоговым ставкам, а посредством целенаправленного конструирования экосистемы: якорный производитель, привлёчённый на высшем уровне правительства; база поставщиков, построенная вокруг этого якоря; софинансирование государственным фондом благосостояния; соединение с национальной железнодорожной сетью; доступ к крупному порту и международным морским маршрутам; торговые соглашения с США, Европой и арабским миром. Каждый элемент усиливал другие. Зона также включала технические академии, созданные специально для подготовки инженеров и техников.

Успех Сингапура, отметил Рафих, покоится на чём-то более сложном для воспроизведения, но не менее важном: верховенстве права, которое даёт инвесторам уверенность в предсказуемости и стабильности нормативной базы. Южная Корея продемонстрировала, как выстроить взаимосвязи между зоной и более широкой национальной экономикой, позволяющие мультипликативным эффектам распространяться наружу.

Энрико Пинали, региональный руководитель АБР, сформулировал вызов в терминах связанности — не просто физической инфраструктуры, соединяющей зону с портом или магистралью, но интеграции зоны в региональные и глобальные цепочки добавленной стоимости. «Нужно начать думать о том, как ваша экономическая зона будет интегрирована в эту сеть, — сказал он. — Производитель в зоне сегодня вряд ли будет закупать всё внутри страны; он будет полагаться на поставки из соседних государств и работать с логистическими операторами, работающими на международных коридорах».

Пинали подчеркнул также необходимость зеленения. Инвесторы прибывают со своими собственными обязательствами ESG и климатическими целями. Зона, которая не может предложить зелёную инфраструктуру, возобновляемую энергию и убедительную историю устойчивости, находится в растущем невыгодном положении — не как приятное дополнение, а как рыночное требование.

Вопрос управления

Если модель экосистемы — это направление, то управление — это средство доставки. И спикеры были беспощадны в оценке того, насколько часто управление становится препятствием.

Самая фундаментальная проблема, по словам Яковлева, — это разрыв между тем, что обещает «одноокошное окно», и тем, что оно действительно доставляет. «Когда говорят об одноокошном окне, оно должно быть не окном, через которое принимаются заявки, а окном, в котором принимаются решения». Это требует подлинной делегации полномочий операторам зон — нечто редкое в Центральной Азии, где компании по управлению зонами обычно подчиняются местным органам и правила игры могут меняться непредсказуемо.

Рафих описал три модели управления: полностью государственную, где государственное учреждение разрабатывает и управляет зоной под надзором органа; полностью частную, где избранный разработчик работает под государственным регулированием; и множество гибридных схем между ними. Частное управление обычно превосходит государственное, потому что ограничивает расходы бюджета и привносит операционный опыт.

Но более важно, чем модель, то, играет ли управляющий орган роль «оркестратора» — активно привлекая не только инвесторов, но и всю экосистему поставщиков, учреждений подготовки кадров, коммунальных служб и качества жизни, которые делают зону подлинно конкурентной.

Кестнер определила пять факторов, на которые МФК обращает внимание при оценке зоны: предсказуемость политики и нормативной базы; простота и прозрачность процедур; чёткие институциональные правила с эффективными механизмами разрешения споров; качественная физическая инфраструктура в области транспорта, водоснабжения, энергии и телекоммуникаций; и, критически важно, квалифицированная рабочая сила, которую могут нанять резиденты зон.

Что касается прозрачности и подотчётности, Яковлев предложил использовать анализ, управляемый данными. Интеграция систем управления складами с таможней в режиме реального времени создаёт то, что он называет «прозрачным аквариумом» — государственные органы могут видеть, что происходит, без узких мест, создаваемых требованиями поименованной декларации товаров, которые в настоящее время препятствуют операторам электронной коммерции, стремящимся войти на рынок региона.

Взгляд частного оператора

Осман Эврен Арикан, управляющий директор Polaris Industrial Parks, привнёс иную перспективу: двадцать лет опыта в содействии промышленному развитию в Египте и опыт разработки и управления шестью промышленными парками. Его центральный аргумент был следующим: вопрос «является ли специальная экономическая зона физическим продуктом или услугой?» имеет ясный ответ — и большинство государственных операторов ошибаются.

«Просто наличие пирамид не делает Египет туристическим направлением, — сказал он, — точно так же, как Париж не является туристическим направлением благодаря своему названию. Нужны отели, рестораны, люди, которые там работают, порты и аэропорты для прихода людей. То же самое и с промышленностью. Вы должны быть промышленным направлением».

Физическая инфраструктура — земля, здания, коммунальные услуги — это базовый набор, который сейчас предоставляет практически каждая зона в мире примерно с одинаковыми стандартами. Дифференциатор — это услуга: что происходит после прихода инвестора, кто говорит на его языке, кто сидит между ним и правительством, когда возникают проблемы.

«Наша цель должна быть не просто привлечь производителя инвестировать, — сказал Арикан, — а убедиться, что этот производитель продвигает страну и специальную экономическую зону своим поставщикам и деловым партнёрам».

Функция последующего обслуживания — поддержка расширения, решение проблем, облегчение сетевого взаимодействия — это то, где частные операторы могут превосходить государственных, потому что их коммерческие интересы совпадают с удовлетворением арендаторов, а не просто с заполнением пространства.

Мурат Гурсой, управляющий партнёр McKinsey & Company, высказал провокационное предположение, которое определило более широкий вызов: если зона по определению должна быть «специальной» — решая проблему, которую базовая экономика не может решить самостоятельно — то распространение зон рискует ослабить саму эту качественность. При 47 специальных экономических зонах в провинциях одной страны стоит задаться вопросом, является ли каждая по-настоящему специальной или же политика переросла этот инструмент.

Позиция Узбекистана

Илзат Касимов, заместитель министра инвестиций, промышленности и торговли Республики Узбекистан, начал сессию форума с обзора текущего ландшафта СЭЗ страны: 47 зон в провинциях, предлагающих налоговые и таможенные льготы по скользящей шкале, привязанной к размеру инвестиций, электронную платформу единого окна и целевой показатель сокращения процесса подачи заявки до двух дней. 

В зонах коллективно размещено более 1300 проектов, причём китайские инвесторы лидируют с примерно 4 миллиардами долларов США на 200 проектах, за ними следуют инвесторы из России, Турции, ОАЭ, Ирана, Великобритании и Южной Кореи.

Голос опыта: Соя Кобаяши и логика современных экономических зон

Соя Кобаяши, председатель Японского института развития, привнёс в обсуждение почти пять десятилетий непосредственного опыта. Работавший над развитием СЭЗ в 31 стране и служивший пионером в создании специальных экономических зон по всей Азии, Индии и Бангладеш, Кобаяши предложил перспективу практика, основанную на десятилетиях измеримых результатов.

Он начал с острого наблюдения: текущее трудоустройство в узбекских зонах в размере 60 000–70 000 работников «очень, очень мало» по стандартам того, что СЭЗ могут реалистично доставить. В сопоставимых азиатских программах СЭЗ регулярно генерируют миллионы рабочих мест. При ежегодном пополнении рынка труда Узбекистана примерно на 700 000 человек — демографический императив — и при ограничениях как страны без выхода к морю, стратегический вызов состоит не просто в распространении зон, а в определении и укреплении нужных отраслей.

Кобаяши сформулировал простую, но мощную метафору для стратегии СЭЗ: они должны быть «чистыми, привлекательными прудами для перелётных птиц». Инвесторы, объяснил он, похожи на перелётных птиц — они могут переместиться в любое место мира и будут тяготеть к местоположениям, предлагающим подлинное конкурентное преимущество.

Вызов управления двусторонний: привлечь птиц, создав привлекательную экосистему, но также предотвратить появление «охотников» — неблагоприятных нормативов, непредсказуемой политики и бюрократических трений — которые их отогнали бы. Зона должна предоставлять чистую воду и пищу (стабильную политику, качественную инфраструктуру, рабочую силу) для выживания и процветания птиц.

Центральный стратегический аргумент Кобаяши касался того, на какую отрасль должен ориентироваться Узбекистан. Опираясь на историческую логику: оригинальный Шёлковый путь преуспел, потому что двигал товары, которые были одновременно высокой стоимости и малого веса — именно поэтому шёлк был столь прибылен в переноске на дальние расстояния. В XXI веке, утверждал он, эквивалент — это высокотехнологичные электронные компоненты — микропроизводство точности, которое питает глобальные цепочки поставок для потребительской электроники, смартфонов, компьютеров и оборудования искусственного интеллекта.

Он проиллюстрировал это конкретным примером из Камбоджи. Десять лет назад камбоджийское правительство первоначально возражало против его предложения создать завод по производству минипроцессов — воспринимаемого как слишком продвинутый для производственного потенциала страны. 

Кобаяши получил обязательство премьер-министра обеспечить любую необходимую поддержку. Результат: завод теперь занимает 8000 работников, расширился до второго объекта с занятостью более 10 000 и служит якорем для развития региональной промышленности. Продукты — крошечные прецизионные компоненты для компьютеров Apple — демонстрируют, что даже страны без выхода к морю могут конкурировать на нишах высокостоимостного глобального производства, если зоны должным образом спроектированы и управляются.

Этот вывод имеет прямую релевантность для Узбекистана. Хотя страна не может реалистично производить сложные полупроводники или интегральные схемы, утверждал Кобаяши, она безусловно может конкурировать в микрокомпонентах точности — продуктах, которые находятся в глобальном спросе, требуют сотен тысяч работников для сборки и обработки и экспортируются воздухом, а не контейнеровозом, что делает географию менее ограничивающей.

Для успеха таких зон Кобаяши подчеркнул масштаб: успешные СЭЗ в глобальном масштабе требуют минимум 300–500 гектаров интегрированной качественной инфраструктуры. Ниже этого порога зоны просто не могут достичь коммерческой жизнеспособности или привлечь якорных инвесторов с достаточными цепочками поставок, чтобы оправдать инвестиции.

Его фирма в настоящее время проводит исследования осуществимости и рынка для двух новых участков СЭЗ в Узбекистане — одного в Ташкенте, другого в другом региональном месте — специально спроектированные для соответствия этим глобальным стандартам и ориентированные на высокостоимостные, низковесовые отрасли, которые могут поглотить растущую рабочую силу Узбекистана при конкурировании на глобальных рынках.

Кобаяши также подчеркнул, что будут необходимы сдвиги в политике. Текущая нормативно-правовая база, по его предположению, не адекватно соответствует потребностям инвесторов. Его рекомендации, сделанные в партнёрстве с МФК, сосредоточены на создании условий, при которых частные разработчики и операторы — а не чисто государственно-управляемые учреждения — возглавляют развитие зон, как это доказало свою успешность в азиатских прецедентах на протяжении последних 35 лет.

На что указывают доказательства

Согласованность мнений в группе была поразительна. Каждый выступающий, независимо от институциональной принадлежности или регионального фокуса, пришёл примерно к одному и тому же набору выводов:

Налоговые стимулы — это пол, а не потолок. Они всё чаще становятся предпосылкой, которую все предлагают, а не дифференциатором. При введении глобального минимального налога на прибыль их маргинальный эффект на инвестиционные решения снижается.

Инфраструктура имеет значение, но качество имеет значение больше, чем наличие. Надёжная, хорошо поддерживаемая, экологически совместимая инфраструктура — с подлинным участием частного сектора в операциях и техническом обслуживании — это то, что позволяет зонам сохранять привлекательность с течением времени.

Управление должно быть автономным и решающим. Орган управления зоной, который может принимать решения, а не просто принимать заявки, — это наиболее важная институциональная характеристика для уверенности инвесторов.

Связи с национальной экономикой — это и обязательство, и возможность. Зоны, которые обеспечивают долгосрочное экономическое воздействие, — это те, чьи цепочки поставок, рынки труда и передача технологий связаны с более широкой национальной экономикой, а не функционируют как герметичные анклавы.

Частный сектор превосходит государство в качестве оператора. Не потому, что государственные служащие менее способны, а потому, что стимулы частных операторов структурно совпадают с удовлетворением инвесторов, расширением и той разновидностью послепродажного обслуживания, которая превращает разовый проект в сетевой эффект.

Сдвиг, как резюмировал Рафих, — это от зон, определяемых тем, что они исключают, к зонам, определяемым тем, что они позволяют. Это более сложная вещь для построения — и намного более долговечная.