Ташкент, Узбекистан (UzDaily.uz) – Интервью с экспертом Института стратегических и межрегиональных исследований Акромом Аюбджановым

Сегодня в рамках реформирования отраслей экономики страны проводится последовательная работа по внедрению новых механизмов повышения доступности экономических и финансово- статистических данных, а также открытости бюджетного процесса, принимаются меры для активного участия в нем граждан. В частности, осуществлен запуск открытого портала бюджетной информации «Openbudget.uz», на периодической основе начало разрабатываться и публиковаться информационное издание «Бюджет для граждан», внедрен механизм инициативного бюджетирования. Какая цель стоит за всеми этими начинаниями, что это даст нашей стране и какие лучшие зарубежные практики имеются в этом направлении в зарубежных странах об этом мы побеседовали с экспертом ИСМИ.

Расскажите пожалуйста, для чего создан «Открытый бюджет», какую цель он преследует? Каким образом обычные граждане будут вовлечены в ее работу?

В последние годы в нашей стране уделяется особое внимание повышению открытости и прозрачности бюджетного процесса, доступности информации о бюджете гражданскому обществу. В целях перехода к открытому бюджету была разработана весомая институциональная база. В частности, приняты Постановления Президента Республики Узбекистан «О мерах по обеспечению открытости бюджетных данных и активного участия граждан в бюджетном процессе» (№ ПП-3917 от 22.08.2018г.), «О дополнительных мерах по обеспечению активного участия граждан в бюджетном процессе» (№ ПП-5072 от 13.04.2021 г.), «О мерах по дальнейшему расширению финансирования мероприятий, сформированных на основе общественного мнения посредством информационного портала «Открытый бюджет» (№ ПП-5250 от 22.09.2021 г.) и Указ Президента Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по обеспечению открытости деятельности государственных органов и организаций, а также эффективной реализации общественного контроля» (№ УП-6247 от 16.06.2021 г.)

На основе указанных документов впервые был подготовлен и утвержден среднесрочный бюджет на 2019 год и бюджетные ориентиры на 2020-2021 годы, осуществлен запуск открытого портала бюджетной информации «Openbudget.uz», на периодической основе начал разрабатываться и публиковаться информационное издание «Бюджет для граждан», в Министерстве финансов создан новый Отдел по ведению государственной финансовой статистики и обеспечению открытости бюджета.

С 2019 года внедрен механизм инициативного бюджетирования – направление части средств местных бюджетов на финансирование мероприятий, сформированных на основе общественного мнения.

Проекты Государственного бюджета и бюджетов государственных целевых фондов (ГЦФ), основных направлений налоговой и бюджетной политики, а также отчеты об исполнении Государственного бюджета и бюджетов ГЦФ подлежат обязательному общественному обсуждению до их направления в Законодательную палату Олий Мажлиса.

Начиная с 2020 года, Государственный бюджет и бюджеты ГЦФ начали утверждаться законом.

Приняты меры по расширению каналов распространения бюджетных данных, а также по привлечению общественности к активному участию в бюджетном процессе, обеспечению открытого диалога с гражданами (размещение бюджетных данных на официальном сайте и телеграмм-канале Министерства финансов, организация тематических семинаров и круглых столов, участие представителей Министерства финансов в теле- и радио передачах, подготовка публикаций в средствах массовых информаций).

В Закон «О Государственном бюджете Республики Узбекистан на 2020 год» была включена самостоятельная глава по обеспечению прозрачности исполнения Консолидированного бюджета.

Так, министерства и ведомства, ГЦФ ежеквартально размещают сведения о:

- распределении бюджетных средств в разрезе подведомственных бюджетных организаций;

- финансовых отчетах;

- реализации проектов, осуществляемых за счет капитальных вложений;

- проведенных конкурсах (тендерах) и осуществленных государственных закупках.

Органы государственной власти на местах в обязательном порядке размещают Перечень приобретенных товаров и услуг, объектов, на которых проводятся работы по строительству, реконструкции и ремонту за счет дополнительных источников бюджета местных бюджетов, а также сведения о финансировании строительно-ремонтных работ.

В 2021 г. Постановлением Президента Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по обеспечению активного участия граждан в бюджетном процессе» расширен механизм инициативного бюджетирования. 

Стоит подчеркнуть, что указанным Постановлением была создана возможность гражданам не только контролировать, но и участвовать в процессах бюджетирования, начиная с процесса формирования бюджетных средств и заканчивая их расходованием.

 Документом в частности запушена обновленная версия информационного портала «Открытый бюджет» с расширенным функционалом, предусматривающим:

- адаптацию портала к процессу внесения и отбора мероприятий, сформированных на основе общественного мнения, предлагаемых к финансированию за счет средств бюджетов районов (городов);

- более широкое вовлечение общественности в процесс инициативного бюджетирования и проведения общественного голосования;

- реализация мер по обеспечению комфортной работы портала на всех устройствах (мобильном телефоне, планшете или ноутбуке).

С 1 мая 2021 года внедрена практика опубликования в средствах массовой информации и всемирной информационной сети Интернет следующих финансовых данных:

- доходы и расходы внебюджетных фондов государственных органов;

- закупки юридических лиц с государственной долей в уставном фонде (уставном капитале) 50 и более процентов, а также юридических лиц, 50 и более процентов уставного фонда (уставного капитала) которых принадлежит им;

- размеры и получатели государственных субсидий и грантов.

Инициативное бюджетирование на примере уже продемонстрировало свою эффективность. К примеру в 2021 году в Чиланзарском районе г.Ташкент гражданами выдвинуто более 10 предложений. Большинство инициативных граждан просят отремонтировать дошкольные образовательные организации и построить детские площадки. В Пахтачинском районе Самаркандской области граждане просят провести газоснабжение, отремонтировать детские сады, внутренние дороги, мост, благоустроить кладбище и другое.

Расскажите о развитии «Открытого бюджета» на международном уровне, регулируется ли данная сфера какими-либо документами?

Концепция открытости (прозрачности) бюджетной системы была разработана в 90-х годах XX века и стала особенно актуальна в период финансового кризиса 2008 года, поскольку согласно аналитическим исследованиям повышение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере приводит к улучшению результатов исполнения бюджетов, снижению стоимости заимствований, а также к сокращению масштабов коррупции. Документы, позволяющие оценивать открытость и прозрачность в бюджетной сфере, разрабатываются международными организациями, среди которых Международный валютный фонд (МВФ), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Всемирный банк. Подготовленные ими кодексы, руководства и рекомендации носят необязательный характер, но следование предусмотренным в них принципам воспринимается как соблюдение стандартов лучшей практики. 

Основными документами по открытости и прозрачности бюджетов в настоящее время являются: Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (МВФ), включающее Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере и Лучшая практика ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета. 

Лучшая практика ОЭСР содержит рекомендации по подготовке бюджетных отчетов, соответствие которым может использоваться для оценки прозрачности бюджетов. В 2015 г. она была дополнена Рекомендациями по управлению бюджетом, содержащими десять принципов надлежащего управления бюджетом, которые посвящены как вопросам подготовки и исполнения бюджета, так и его связи с другими аспектами государственного управления. 

ОЭСР определяет прозрачность как «полное раскрытие всей важной бюджетной информации, осуществляемое своевременно и систематически». В соответствии с определением, используемым МВФ, прозрачность в налогово-бюджетной сфере – это «открытость для широкой общественности информации о структуре и функциях органов власти, задачах налогово-бюджетной политики, отчетных и прогнозируемых данных о финансах общественного сектора». Понятие прозрачности подразумевает «свободный доступ к достоверной, полной, своевременной, понятной и сопоставимой между странами информации о деятельности органов власти... таким образом, что избиратели и финансовые рынки могут точно оценить финансовое положение органов власти и истинные издержки и выгоды от их действий, в том числе экономические и социальные последствия этих действий в настоящем и будущем периоде». 

Кодекс надлежащей практики МВФ содержит набор принципов, сгруппированных по четырем основным направлениям: (I) четкое разграничение функций и ответственности, (II) доступность информации для общественности, (III) открытость бюджетного процесса, (IV) гарантия полноты и достоверности информации. 

В 2014 г. МВФ подготовил Кодекс прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. В Кодексе прозрачности МВФ по сравнению с Кодексом надлежащей практики изменен принцип организации информации. Новый Кодекс содержит базовую, надлежащую и передовую практику по четырем направлениям: (I) бюджетная отчетность, (II) прогнозирование доходов и бюджетирование, (III) анализ и управление бюджетными рисками, (IV) управление доходами от ресурсов. Такой подход позволяет установить ориентиры для поэтапного достижения международных стандартов прозрачности.

Какие существуют методы оценки прозрачности бюджетов?

На основе международных стандартов проводятся оценки прозрачности бюджетной системы в разных странах. Можно выделить два типа оценок: обзоры, посвященные анализу выполнения международных стандартов прозрачности в какой-либо стране, и межстрановые сравнения, основанные на сопоставлении количественных оценок, отражающих информацию о бюджете и бюджетном процессе. 

Основываясь на принципах, заложенных в Кодексе МВФ и других стандартах, международные организации готовят доклады и обзоры. Наиболее известными из них являются: 

- доклады о соответствии стандартам и кодексам (ROSC); 

- отчеты по Системе оценки эффективности управления государственными финансами Программы оценки государственных расходов и финансовой подотчетности (PEFA); 

- обзоры ОЭСР, в частности, обзор бюджетной практики и процедур. 

На основе международных стандартов также проводятся аналитические исследования, позволяющие сопоставить прозрачность бюджетов в различных странах. В большинстве работ строятся индексы прозрачности бюджетной системы (fiscal transparency index), которые затем используются для оценки связи между прозрачностью бюджетов и макроэкономическими или политическими факторами. 

Наиболее известным инструментом оценки прозрачности бюджетных систем различных стран является Индекс открытости бюджета (Open Budget Index, OBI), составляемый Международным бюджетным партнерством (International Budget Partnership, IBP). 

Оценка проводится раз в два года, чтобы охватить все этапы бюджетного процесса, от разработки проекта бюджета до утверждения годового отчета об исполнении. OBI рассчитывается на основе ответов независимых экспертов на вопросы анкеты, посвященной описанию бюджетного процесса внутри страны. Анкета состоит из пяти частей: (I) идентификация основных бюджетных документов, (II) оценка проекта бюджета и сопутствующей информации, (III) оценка открытости на всех четырех этапах бюджетного процесса, (IV) оценка степени влияния законодательной власти на исполнительную в ходе бюджетного процесса, (V) оценка участия общественности в бюджетном процессе. 

Большинство из 125 вопросов анкеты предполагает выбор из пяти ответов. Ответы описывают норму лучшей практики в отношении бюджетной информации (или бюджетного процесса), где «а» означает, что нормы полностью соблюдены, «b» и «с» – соблюдены частично, ответ «d» означает, что нормы не соблюдены, а ответ «е» – что нормы не применимы. Некоторые вопросы, однако, имеют только три возможных ответа: «а» (соответствие нормам), «b» (несоответствие нормам) или «с» (неприменимо).

Расскажите о зарубежном опыте «Открытый бюджет». Какие страны преуспели в этом вопросе? 

В большинстве экономически развитых странах США, Канаде, Австралии, Японии, Германии накоплен значительный опыт по качественному формированию и исполнению бюджетных программ, создание системы «Открытый бюджет». 

Вместе с тем хотел бы остановиться на опыте Германии. Эта страна за 90-е годы кардинально сменила приоритеты своей финансовой политики: от стремления снизить бюджетный дефицит к ориентации на максимальный результат с каждого доллара налогоплательщика. В принципе, этот подход в наибольшей степени отражает идею эффективности бюджетных расходов, если рассматривать государство как вспомогательный механизм для достижения непосильных для рынка целей. За десятилетие преобразований Канада стала страной, государственный сектор которой в максимальной степени ориентирован на результат.

Исторической особенностью Германии является большое внимание к вопросам открытости бюджетной информации, которая сложилась в послевоенные годы. При этом открытой и прозрачной является сама система составления и принятия бюджетных решений в федеральных, земельных, местных законодательных и исполнительных органах. Задача вовлечения граждан в процесс обсуждения бюджетных решений как отдельная задача не ставится органами власти в перечень приоритетных. Тем не менее, департаменты по связям с общественностью финансовых органов на всех уровнях выстроили одну из самых разветвленных, многоканальных систем информирования граждан о состоянии бюджетной системы в мире.

В Германии созданы хорошие условия для проявления и реализации гражданских инициатив в сфере общественных финансов на местном уровне, в частности, на уровне Федеральных земель, районов, общин (коммун) и городов. Эти условия поддерживаются как на федеральном уровне, так и на региональном и на муниципальном уровне. 

В качестве примера федеральной поддержки местных инициатив можно привести федеральный сайт партисипаторного бюджетирования Германии, который посвящен вопросам реализации инициатив и проектов граждан на местном уровне: (http://buergerhaushalt.org). На сайте представлена интерактивная карта, показывающая количество проектов, находящихся в данный момент на различных этапах реализации (обсуждение, принятие решения, реализация, завершение), и краткое объяснение как ей пользоваться. Эту же информацию можно получить в табличном виде, перейдя по вкладке «Table» к списку, насчитывающему более 450 городов Германии. Примеры реализованных проектов и мероприятий при использовании партисипаторного бюджетирования представлены в разделе «Лучшие практики». В правой части страницы расположена кнопка «Suggest Best Practice PB» («Предложи лучший пример партисипаторного бюджетирования»), которая позволяет пользователям добавлять новые примеры реализованных проектов партисипаторных бюджетов.

Все ПБ в Германии объединены тремя этапами реализации: «информация – консультация – отчетность», хотя и с различиями в акцентах.

На первом этапе – этапе информации – граждане получают информацию о бюджете и процедуре ПБ. Здесь главная задача, в первую очередь, чтобы граждане понимали государственный бюджет, направления деятельности местного органа самоуправления и объем доходов и расходов, так чтобы они могли представить и обсудить обоснованные и продуманные идеи. Во-вторых, на этом этапе граждане информируются о своих возможностях и причастности, а также подталкиваются к участию. 

На втором этапе – этапе участия и консультации – граждане имеют возможность высказать свои идеи, внести предложения по вопросам планирования бюджета и оставить свой отзыв о существующих предложениях. Предложения затем рассматриваются гражданами и получают оценку на онлайн форумах или публичных собраниях. Из этого получается список приоритетных предложений. Решения по реализации предложений принимаются специально созданным Советом. Администрация предоставляет Совету письменные заявления или по всем предложениям, или по заведомо согласованному их количеству. После рассмотрения целесообразности, затрат и обязательств муниципалитета эти заявления кладутся в основу принятия решений директивных органов. 

На третьем этапе – этапе подотчетности – директивные и административные органы предоставляют информацию о результатах участия и обосновывают, какие предложения будут реализованы, а какие нет. Обычно для этого публикуется отчет.